Im Detail

• Rechtliche Grundlage

  Durch die Neuschaffung eines Gesetzes über die Aufstellung des Bundesverkehrswegeplans soll die Bedarfsplanung auf eine gesetzliche Grundlage gestellt werden. Dies erfolgt im Sinne der Rechtssicherheit und Kontrollierbarkeit der Bedarfsplanaufstellung.

  Die Gesetzgebungskompetenz ergibt sich aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 6a GG (Schienenwege), Art. 74 Abs. 1 Nr. 21 GG (See- und Binnenwasserstraßen) sowie Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG (Fernstraßen). Die Zuständigkeit des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur für die Planaufstellung ist mit der Verantwortung der Bundesregierung für Bau und Erhalt der Bundesverkehrswege gem Art. 87e GG, Art. 89 Abs. 2 GG und Art. 90 GG vereinbar.

  Das Fernstraßenausbaugesetz (FStrAbG) müsste dahingehend geändert werden, dass mit Ausnahme begründeter Einzelfälle ein Neu- und Ausbau von Bundesfernstraßen nicht mehr erfolgen darf und laufende oder disponierte Planungsverfahren zu beenden sind. Um Schadensersatzforderungen von bereits beauftragten Unternehmen zuvorzukommen, sollte eine transparente Nutzen-Kosten-Analyse unter Berücksichtigung der ökologischen und ökonomischen Kosten angestellt werden, auf deren Grundlage einzelne bereits laufende Vorhaben von dem Moratorium ausgenommen werden könnten. Ein solches gesetzliches Moratorium ist einem „weichen“ politischen Moratorium durch Kabinettsbeschluss oder die reine Aufhebung des formellen Bedarfsplans vorzuziehen, um Rechtssicherheit herzustellen und eine sichere Grundlage für die Aufhebung von Baugenehmigungen für bereits laufende Vorhaben zu erhalten.

  Dass ein Moratorium für den Straßenneu- und ausbau geboten und zulässig ist, legt Cornelia Ziehm in ihrem Rechtsgutachten dar.⁷ GermanZero machen in ihrem 1,5-Grad-Gesetzespaket einen konkreten Vorschlag für eine entsprechende Anpassung des FstrAbG.⁸

  Der VCD hat zusammen mit Fachleuten aus der Zivilgesellschaft, der Wissenschaft und der Mobilitätswirtschaft ein fertig ausgearbeitetes neues Bundesmobilitätsgesetz vorgelegt, das die genannten Ansprüche erfüllt.⁹

  Durch die Neuschaffung eines Gesetzes über die Aufstellung des Bundesverkehrswegeplans soll die Bedarfsplanung auf eine gesetzliche Grundlage gestellt werden. Dies erfolgt im Sinne der Rechtssicherheit und Kontrollierbarkeit der Bedarfsplanaufstellung.

  Die Gesetzgebungskompetenz ergibt sich aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 6a GG (Schienenwege), Art. 74 Abs. 1 Nr. 21 GG (See- und Binnenwasserstraßen) sowie Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG (Fernstraßen). Die Zuständigkeit des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur für die Planaufstellung ist mit der Verantwortung der Bundesregierung für Bau und Erhalt der Bundesverkehrswege gem Art. 87e GG, Art. 89 Abs. 2 GG und Art. 90 GG vereinbar.

  Das Fernstraßenausbaugesetz (FStrAbG) müsste dahingehend geändert werden, dass mit Ausnahme begründeter Einzelfälle ein Neu- und Ausbau von Bundesfernstraßen nicht mehr erfolgen darf und laufende oder disponierte Planungsverfahren zu beenden sind. Um Schadensersatzforderungen von bereits beauftragten Unternehmen zuvorzukommen, sollte eine transparente Nutzen-Kosten-Analyse unter Berücksichtigung der ökologischen und ökonomischen Kosten angestellt werden, auf deren Grundlage einzelne bereits laufende Vorhaben von dem Moratorium ausgenommen werden könnten. Ein solches gesetzliches Moratorium ist einem „weichen“ politischen Moratorium durch Kabinettsbeschluss oder die reine Aufhebung des formellen Bedarfsplans vorzuziehen, um Rechtssicherheit herzustellen und eine sichere Grundlage für die Aufhebung von Baugenehmigungen für bereits laufende Vorhaben zu erhalten.

  Dass ein Moratorium für den Straßenneu- und ausbau geboten und zulässig ist, legt Cornelia Ziehm in ihrem Rechtsgutachten dar.⁷ GermanZero machen in ihrem 1,5-Grad-Gesetzespaket einen konkreten Vorschlag für eine entsprechende Anpassung des FstrAbG.⁸

  Der VCD hat zusammen mit Fachleuten aus der Zivilgesellschaft, der Wissenschaft und der Mobilitätswirtschaft ein fertig ausgearbeitetes neues Bundesmobilitätsgesetz vorgelegt, das die genannten Ansprüche erfüllt.⁹

• Ausführliche Maßnahmenbeschreibung

  Ein neues BVWP-Gesetz sollte – wie von der OECD im Umweltprüfbericht 2023 gefordert – eine integrierte, verkehrsträger- und verkehrsmittelübergreifende Mobilitätsplanung einführen. Neben der Verlagerung des Verkehrs auf klimafreundlichere Verkehrsmittel wie Schiene und ÖPNV sollte auch die Verkehrsvermeidung eine zentrale Rolle spielen.¹²

  Die Planung sollte neben einem reinen Trendszenario, das lediglich bestehende Entwicklungen fortschreibt (“predict and provide”), verpflichtend Maßnahmenszenarien vorsehen. Diese Szenarien müssen darauf ausgelegt sein, die nationalen und internationalen Klima- und Naturschutzziele einzuhalten. Dabei sollte der Backcasting-Ansatz angewendet werden, bei dem zunächst die Zielvorgaben definiert und anschließend überprüfbare Pfade zur Erreichung dieser Ziele entwickelt werden (“decide and provide”).¹³

  Die Szenarien müssen jährlich überprüft werden, wobei die Emissionsreduktionen quantitativ genau beschrieben und evaluiert werden. Minderungs- und Naturschutzziele sollten als verbindliche Vorgaben („harte Restriktionen“) gelten, sodass bei Zielverfehlungen sofortige Anpassungen in der Verkehrspolitik erfolgen müssen.¹⁴

  Die Genehmigung neuer Straßenbauprojekte sollte strengeren Kriterien unterliegen. Vorhaben dürfen nur umgesetzt werden, wenn nachweislich keine umweltschonenderen Alternativen verfügbar sind und sie die im Gesetz festgelegten Umweltkriterien und den Klimazielen entsprechen. Dem Ergebnis der SUP muss ein hoher Stellenwert bei der Abwägung eingeräumt werden, der das BMDV verpflichtet, sich im Zweifel diesem Ergebnis zu orientieren.

  Zudem muss die bisherige Nutzen-Kosten-Analyse reformiert werden, da sie aktuell Straßenbau systematisch bevorzugt. Sie wertet z. B. jede zusätzliche Pkw-Fahrt als positiven “impliziten Nutzen”, während Auswirkungen auf Klima und Umwelt vernachlässigt werden. So können z.B. irreparable Klimaschäden mit potenziell eingesparten Zeitkosten ausgeglichen werden.¹⁵ Zeitgewinne für Nfz und Pkw machen im BVWP 2030 über 90% des „Nutzens“ der Fernstraßen aus.¹⁶ Während der Nutzen systematisch überschätzt wird, die Klimafolgekosten kaum eine und Umweltschäden gar keine Rolle spielen, werden die Investitionskosten systematisch unterschätzt.¹⁷ Zu einer ausführlichen Kritik des Planungs- und Bewertungsverfahrens des BVWP sowie zu Verbesserungsvorschlägen siehe z.B.^{18 19 20}

  Für eine rechtssichere Verkehrswegeplanung sollte eine Öffentlichkeitsbeteiligung bei allen Planungsschritten erfolgen und insbesondere für die SUP obligatorisch werden. Anders als in der Vergangenheit müssen Alternativen wirklich geprüft und konstruktiv diskutiert werden.^{21 22}

  Bis ein neues BVWP-Gesetz verabschiedet wird, sollte ein Moratorium für den Neu- und Ausbau von Fernstraßen gelten. Jeder zusätzliche Kilometer Straße erhöht die Verkehrsmenge, verstärkt Emissionen und macht spätere Korrekturen schwieriger. Das Bundesverfassungsgericht hat bereits 2021 davor gewarnt, Klimaschutzmaßnahmen hinauszuzögern, da dies die Handlungsspielräume künftiger Generationen massiv einschränkt.²³

  Ein neues BVWP-Gesetz sollte – wie von der OECD im Umweltprüfbericht 2023 gefordert – eine integrierte, verkehrsträger- und verkehrsmittelübergreifende Mobilitätsplanung einführen. Neben der Verlagerung des Verkehrs auf klimafreundlichere Verkehrsmittel wie Schiene und ÖPNV sollte auch die Verkehrsvermeidung eine zentrale Rolle spielen.¹²

  Die Planung sollte neben einem reinen Trendszenario, das lediglich bestehende Entwicklungen fortschreibt (“predict and provide”), verpflichtend Maßnahmenszenarien vorsehen. Diese Szenarien müssen darauf ausgelegt sein, die nationalen und internationalen Klima- und Naturschutzziele einzuhalten. Dabei sollte der Backcasting-Ansatz angewendet werden, bei dem zunächst die Zielvorgaben definiert und anschließend überprüfbare Pfade zur Erreichung dieser Ziele entwickelt werden (“decide and provide”).¹³

  Die Szenarien müssen jährlich überprüft werden, wobei die Emissionsreduktionen quantitativ genau beschrieben und evaluiert werden. Minderungs- und Naturschutzziele sollten als verbindliche Vorgaben („harte Restriktionen“) gelten, sodass bei Zielverfehlungen sofortige Anpassungen in der Verkehrspolitik erfolgen müssen.¹⁴

  Die Genehmigung neuer Straßenbauprojekte sollte strengeren Kriterien unterliegen. Vorhaben dürfen nur umgesetzt werden, wenn nachweislich keine umweltschonenderen Alternativen verfügbar sind und sie die im Gesetz festgelegten Umweltkriterien und den Klimazielen entsprechen. Dem Ergebnis der SUP muss ein hoher Stellenwert bei der Abwägung eingeräumt werden, der das BMDV verpflichtet, sich im Zweifel diesem Ergebnis zu orientieren.

  Zudem muss die bisherige Nutzen-Kosten-Analyse reformiert werden, da sie aktuell Straßenbau systematisch bevorzugt. Sie wertet z. B. jede zusätzliche Pkw-Fahrt als positiven “impliziten Nutzen”, während Auswirkungen auf Klima und Umwelt vernachlässigt werden. So können z.B. irreparable Klimaschäden mit potenziell eingesparten Zeitkosten ausgeglichen werden.¹⁵ Zeitgewinne für Nfz und Pkw machen im BVWP 2030 über 90% des „Nutzens“ der Fernstraßen aus.¹⁶ Während der Nutzen systematisch überschätzt wird, die Klimafolgekosten kaum eine und Umweltschäden gar keine Rolle spielen, werden die Investitionskosten systematisch unterschätzt.¹⁷ Zu einer ausführlichen Kritik des Planungs- und Bewertungsverfahrens des BVWP sowie zu Verbesserungsvorschlägen siehe z.B.^{18 19 20}

  Für eine rechtssichere Verkehrswegeplanung sollte eine Öffentlichkeitsbeteiligung bei allen Planungsschritten erfolgen und insbesondere für die SUP obligatorisch werden. Anders als in der Vergangenheit müssen Alternativen wirklich geprüft und konstruktiv diskutiert werden.^{21 22}

  Bis ein neues BVWP-Gesetz verabschiedet wird, sollte ein Moratorium für den Neu- und Ausbau von Fernstraßen gelten. Jeder zusätzliche Kilometer Straße erhöht die Verkehrsmenge, verstärkt Emissionen und macht spätere Korrekturen schwieriger. Das Bundesverfassungsgericht hat bereits 2021 davor gewarnt, Klimaschutzmaßnahmen hinauszuzögern, da dies die Handlungsspielräume künftiger Generationen massiv einschränkt.²³

• Hintergrund

  Der aktuell gültige Bundesverkehrswegeplan (BVWP) 2030 wurde 2016 beschlossen und sieht Investitionen in Höhe von 270 Milliarden Euro vor. Dabei entfallen 50% der Mittel auf Fernstraßen (1300 Projekte), 41% auf Schienenwege (66 Projekte) und 9% auf Wasserstraßen (22 Projekte). Die Verteilung der Mittel folgt weiterhin dem Ansatz „predict and provide“, bei dem bestehende Entwicklungen fortgeschrieben werden. Dieser Ansatz berücksichtigt nicht das Prinzip „decide and provide“, das eine gezielte Umsteuerung der Verkehrsnachfrage auf klimafreundlichere Verkehrsträger (Modal Split) ermöglichen würde.²⁴

  Die Umweltbilanz des BVWP 2030 ist laut Umweltbundesamt (UBA) äußerst negativ. Von 12 untersuchten Umweltkriterien verfehlt der Plan 11 Ziele deutlich.¹. Ein zentraler Grund dafür liegt in der fehlenden Verbindlichkeit der Strategischen Umweltprüfung (SUP). Obwohl die SUP ein etabliertes Instrument zur Berücksichtigung von Umweltbelangen in planerischen Entscheidungen ist – „Die SUP wirkt“²⁵ – fließen deren Ergebnisse nicht verbindlich in die Planungen ein.⁶

  So hat eine in der SUP festgestellte „hohe Umweltbetroffenheit“ von Straßenbauprojekten bislang keine erkennbare Wirkung auf deren Einstufung als „Vordringlicher Bedarf“. Zudem werden alternative, umweltschonendere Projekte nicht geprüft. Dies führt zu erheblichen ökologischen Schäden: Eine Datenanalyse von Greenpeace und dem BUND hat ergeben, dass – anders als im Umweltbericht des BMDV angegeben – allein Projekte des Vordringlichen Bedarfs durch Nutzung, Bau und Instandsetzung (Kategorien VB und VB-E) jährlich zusätzlich 1 Mio. Tonnen CO2-Emissionen verursachen ³. Ferner führen die geplanten Straßen durch Wald- und Moorgebiete, die zusammen ca. 2 Mio. Tonnen Kohlenstoffspeichern, der sich bei Freisetzung zu 7,5 Mio. Tonnen CO2 verbinden würde. Allein bei den Flächen mit den höchsten Priorisierungsstufen (FD, FD-E, VB, VB-E) wären es 5,5 Mio. Tonnen CO2.²⁷

  Ein Rechtsgutachten von Franziska Heß (2021) stellt fest, dass der aktuelle Fernstraßen-Bedarfsplan sowohl unionsrechtswidrig als auch verfassungswidrig ist. Einerseits verstößt er gegen die EU-SUP-Richtlinie, da keine umweltverträglichen Alternativen geprüft wurden. Andererseits erfüllt er nicht die verfassungsrechtlichen Vorgaben des Klimaschutzgesetzes (§ 13 Abs. 1 KSG), das die Berücksichtigung von Klimazielen vorschreibt. Es ist daher fraglich, ob der Bedarfsplan für einzelne Fernstraßenprojekte weiterhin rechtlich bindend ist.²⁸

  Der aktuell gültige Bundesverkehrswegeplan (BVWP) 2030 wurde 2016 beschlossen und sieht Investitionen in Höhe von 270 Milliarden Euro vor. Dabei entfallen 50% der Mittel auf Fernstraßen (1300 Projekte), 41% auf Schienenwege (66 Projekte) und 9% auf Wasserstraßen (22 Projekte). Die Verteilung der Mittel folgt weiterhin dem Ansatz „predict and provide“, bei dem bestehende Entwicklungen fortgeschrieben werden. Dieser Ansatz berücksichtigt nicht das Prinzip „decide and provide“, das eine gezielte Umsteuerung der Verkehrsnachfrage auf klimafreundlichere Verkehrsträger (Modal Split) ermöglichen würde.²⁴

  Die Umweltbilanz des BVWP 2030 ist laut Umweltbundesamt (UBA) äußerst negativ. Von 12 untersuchten Umweltkriterien verfehlt der Plan 11 Ziele deutlich.¹. Ein zentraler Grund dafür liegt in der fehlenden Verbindlichkeit der Strategischen Umweltprüfung (SUP). Obwohl die SUP ein etabliertes Instrument zur Berücksichtigung von Umweltbelangen in planerischen Entscheidungen ist – „Die SUP wirkt“²⁵ – fließen deren Ergebnisse nicht verbindlich in die Planungen ein.⁶

  So hat eine in der SUP festgestellte „hohe Umweltbetroffenheit“ von Straßenbauprojekten bislang keine erkennbare Wirkung auf deren Einstufung als „Vordringlicher Bedarf“. Zudem werden alternative, umweltschonendere Projekte nicht geprüft. Dies führt zu erheblichen ökologischen Schäden: Eine Datenanalyse von Greenpeace und dem BUND hat ergeben, dass – anders als im Umweltbericht des BMDV angegeben – allein Projekte des Vordringlichen Bedarfs durch Nutzung, Bau und Instandsetzung (Kategorien VB und VB-E) jährlich zusätzlich 1 Mio. Tonnen CO2-Emissionen verursachen ³. Ferner führen die geplanten Straßen durch Wald- und Moorgebiete, die zusammen ca. 2 Mio. Tonnen Kohlenstoffspeichern, der sich bei Freisetzung zu 7,5 Mio. Tonnen CO2 verbinden würde. Allein bei den Flächen mit den höchsten Priorisierungsstufen (FD, FD-E, VB, VB-E) wären es 5,5 Mio. Tonnen CO2.²⁷

  Ein Rechtsgutachten von Franziska Heß (2021) stellt fest, dass der aktuelle Fernstraßen-Bedarfsplan sowohl unionsrechtswidrig als auch verfassungswidrig ist. Einerseits verstößt er gegen die EU-SUP-Richtlinie, da keine umweltverträglichen Alternativen geprüft wurden. Andererseits erfüllt er nicht die verfassungsrechtlichen Vorgaben des Klimaschutzgesetzes (§ 13 Abs. 1 KSG), das die Berücksichtigung von Klimazielen vorschreibt. Es ist daher fraglich, ob der Bedarfsplan für einzelne Fernstraßenprojekte weiterhin rechtlich bindend ist.²⁸